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袁婧 资料图

随着2022年7月黄浦区建国东路68街坊及67街坊东块旧改征收生效，上海持续三十年的成片二级旧里以下房屋改造宣告全面完成，上海城市更新也迈向了以“两旧一村”为主要任务的全新阶段。但建设制度不全、行动计划不明、资金平衡机制缺位等问题，或将给“两旧一村”项目的推进带来困难。

2023上海两会期间，上海市政协委员、上海金外滩集团董事长陈永亮提交了《关于重点聚焦“两旧一村”项目，进一步完善城市更新工作制度的相关建议》的提案。

提案指出，聚焦“两旧一村”项目，三个问题有待进一步解决：一是更新行动计划亟需尽速出台，二是政策体系有待深化、细化，三是资金平衡方式有待探索。

具体而言，《上海市城市更新条例》正式颁布实施已有一年多的时间，然而各区更新行动计划始终未能出台，尤其对于难以适用零星项目申报模式的“两旧一村”项目，须由市、区两级政府出台更新行动计划或专项规划作为工作指引。此外，针对上海城市更新及“两旧一村”项目，系统性的政策机制尚未完全健全，目前仅有指引性规范条例却没有完善的专业性实施细则，未能形成集成发力的政策体系和标准规范，项目推进主要依靠“一地一策”“一事一议”。在“两旧一村”改造过程中，“村”项目的资金能够基本平衡，但是“两旧”项目几乎无法实现收支平衡。由于“两旧”资金难以平衡，目前主要依靠财政资金及国有企业投入，社会资本严重缺乏积极性。

针对上述问题，提案提出了四个方面的具体建议：

第一，尽快摸清项目底数实情，出台多轮行动计划。由市规划和自然资源局牵头，会同多个部门，明确近年上海城市更新和“两旧一村”工作的总体目标、主要任务、重点范围，形成完善的更新行动计划或专项规划。在此基础上，以区为单位尽速、全面地摸清各类资源、项目底数，统筹制定和实施若干轮零星旧改、旧住房成套改造和“城中村”行动计划，切实做到“实施一批、储备一批、谋划一批”，从而早日实现旧住房更新改造“全覆盖”。

第二，健全“1+3+N”政策体系，加大政策赋能力度。立足全过程、全覆盖，构建符合城市更新及“两旧一村”工作实际需求的“1+3+N”政策体系：“1” 即《上海市城市更新条例》这一核心文件；“3”为零星旧改、旧住房成套改造和“城中村”改造三类项目的《更新实施办法》；“N”为具有操作性的系列文件，例如《上海旧住房拆除重建设计导则》等，须涵盖规划、消防、交通、历史建筑保留保护等专业，最终形成规划、设计、建设、运维全生命周期的政策体系。

第三，针对特殊情况提供特殊机制，引导项目资金平衡。“两旧一村”项目要实现资金平衡，加强规划政策牵引是最为有效的举措，针对特殊情况、特殊困难，必须提供特殊机制、特殊政策。除了允许两旧项目“贴扩建”“加层扩建”“拆除重建”外，还应通过实施开发权转移、供地手续分层办理、放宽容积率限制及容积率奖励条件等多种举措，鼓励土地复合化利用、集约化利用，增加可售、可经营面积，实现项目资金自平衡或跨项目平衡。

第四，探索“1+1+1”模式，引导居民共担成本。在旧住房成套改造过程中，可以根据“民主协商、超值付费”的原则，针对住房增加面积部分试行“政府（企业）送一部分，居民成本价买一部分，市场价买一部分”的成本共担模式，形成政府、产权单位、居民多主体筹集资金机制；对于房屋内部更新改造，在标准化方案以外，还可推出供居民自由选择的“自费可选包”，例如适老化改造、高标准厨卫配置等，避免居民二次装修，满足居民差异化、多元化的需求。