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湖南省永州市道县上坦公路蚣坝段，工人在进行护坡施工。上坦公路是道县的重要干线公路，项目建成后将惠及5个乡镇近20万名群众，进一步完善道县干线公路网络，改善沿线群众的生产生活条件。蒋克青摄（人民视觉）

本报记者 徐佩玉制图

今年的政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。

这是“零基预算改革”首次写入政府工作报告。政府预算编制从“零”开始，打破传统“基数+增长”模式，直击“护盘子、守基数、争资金”等问题……“零基预算”引发社会热议。

从“基数预算”迈向“零基预算”

何为零基预算？顾名思义，“零基预算”即从“零”开始编制预算，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。

2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。

从运用理念到深化改革，2021年以来，央地均已围绕“零基预算”积极开展改革试点工作。

中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。地方层面，安徽、广西、甘肃等省份也在积极推动零基预算改革。

此前，各级政府预算编制多采取“基数预算”方法，即以上年度预算收支为基数向上浮动，适当考虑一定增长比例分配资金。该方法工作量小、易于操作，预算收支连续性较强，但易产生“路径依赖”“为了花钱而花钱”等问题。“传统预算编制方法容易导致财政资金分配固化，影响资金利用效率，有可能造成财政资金的积压和浪费。”中国财政科学研究院院长杨志勇说。

从“基数预算”迈向“零基预算”，体现了财政资金避免“撒胡椒面”、注重“精准滴灌”的政策取向。

“开展零基预算改革，意味着以零为基点编制预算，一切从实际需要出发，重新评估每一项支出的必要性和合理性，有利于将更多财力用于保障国家重大战略任务和重点民生项目。”杨志勇说。

零基预算虽然以零为基点编制预算，但并不意味着将整个预算体系推倒重来。杨志勇表示，零基预算强调的是根据实际需求和目标重新评估每一项支出的必要性和合理性，清理无效的财政支出，从而使财政资金配置效率和使用效益得到提升，让有限的资金发挥最大的效益。

破解“护盘子、守基数、争资金”

零基预算改革涉及既有资金分配格局，需要“动真碰硬”。

2021年以来，多个省市推动本级零基预算改革，直击“护盘子、守基数、争资金”等传统基数预算编制中的问题，力争将无效资金“挤出来”。护盘子，即各项目资金分配存在“路径依赖”；守基数，即每年编制预算“只能多、不能少”；争资金，即个别部门“要谋事、先要钱”。这些都成为改革着力破解的方面。

安徽是国内较早推动零基预算改革的省份之一。安徽省财政厅相关负责人介绍，该省在零基预算改革前，省级一些领域的支出政策较分散，项目资金安排存在重复现象，一些预算部门“护盘子、守基数”。有的政策项目到期没有清理退出，甚至一些陈旧项目资金仍在超期执行；有的部门资金固化到内设处室，“一个处室一项资金”。

2022年拉开全省深化零基预算改革的序幕；2023年度过全面实施零基预算改革的首个完整年，当年仅省级就“挤”出无效财政资金超80亿元……在省一级，安徽省全面清理省级185项支出政策，变“只增不减”为“能增能减”，预算部门项目数较改革前下降22%。在市一级，2021年至2024年，安徽省市级部门预算项目数量压缩了50%。如今，安徽省的一个政府部门申请资金，必须提前谋划项目，并按照轻重缓急排序，财政部门再统筹安排资金。“2025年，全省财政部门将打造零基预算改革‘2.0版’，进一步向横向拓展、纵向延伸，推动财政金融协同发力。”安徽省财政厅相关负责人说。